Любомир Кючуков за Шенген: Притеснителни са договорките с Австрия за прием на мигранти, извън Дъблинския протокол и намесата на техни служители в работата на граничните ни служби

Автор: Таня Джоева, "Епицентър"

Страната ни и досега, съгласно Дъблинския протокол, има задължението като външна граница на Съюза да поема обратно нелегалните мигранти, влезли в ЕС през нейните граници и регистрирани на наша територия. Друг е въпросът, че самият Дъблински протокол отдавна се пренебрегва от всички. По-притеснителни са договореностите за облекчаване на сроковете и процедурите за осъществяването на този обратен прием, които излизат извън изискванията на Дъблин, а и, доколкото ми е известно, и на мигрантския пакт на ЕС, който се очаква да се приеме през първата половина на тази година. А твърде некрасиво звучи условието за контрол и проверки на място от австрийски служители на работата на българските гранични служби – което, поставено в двустранен контекст, излиза извън нормалните отношения между две страни членки. Това казва пред "Епицентър" Любомир Кючуков, дългогодишен дипломат, бивш зам.-министър на външните работи и директор на Института за икономика и международни отношения.

Следвайте "Гласове" в Телеграм

- Господин Кючуков, позволете да започнем с горещата тема – за приемането на България и Румъния в Шенген. Вече са ясни условията, които Австрия постави, за да вдигне ветото за влизането ни в Шенген по въздух и вода. Добро решение за България ли са петте условия? Разочарован ли сте от неуспеха за приема ни в сухопътния Шенген?

- Преди да стигнем до Австрия трябва да отчетем отпадането на възраженията на Нидерландия – което определено беше успех и ни постави в равна стартова позиция с Румъния. Премахването на паспортните проверки по въздух и вода е позитивна крачка. Защото на практика изборът се свеждаше между нещо и нищо. Допълнителна трудност за България създаде и обстоятелството, че Румъния много бързо прие всичко, което беше сложено на масата от австрийска страна.

Добри ли са тези условия? Част от тях, свързани с охраната на границата и засилване мисията на Фронтекс не са към България, а към Европейската комисия, която трябва да задели съответния човешки и финансов ресурс. И те са добри за нас.

Други предизвикват въпроси – основно по отношение обратния прием на нелегални мигранти. И тук проблемът е не толкова свързан с опасенията, че България ще се превърне в бежански лагер. Страната ни и досега, съгласно Дъблинския протокол, има задължението като външна граница на Съюза да поема обратно нелегалните мигранти, влезли в ЕС през нейните граници и регистрирани на наша територия. Друг е въпросът, че самият Дъблински протокол отдавна се пренебрегва от всички. По-притеснителни са договореностите за облекчаване на сроковете и процедурите за осъществяването на този обратен прием, които излизат извън изискванията на Дъблин, а и, доколкото ми е известно, и на мигрантския пакт на ЕС, който се очаква да се приеме през първата половина на тази година. А твърде некрасиво звучи условието за контрол и проверки на място от австрийски служители на работата на българските гранични служби – което, поставено в двустранен контекст, излиза извън нормалните отношения между две страни членки.

Основният минус за нас обаче е не в това, което е записано в декларацията, а в това, което отсъства – дата за пълно присъединяване към Шенгенското пространство. Условията реално целяха да снемат напрежението в австрийското общество и натиска върху правителството там, като ги прехвърлиха върху българското общество и правителство. На практика това, което Австрия каза е: пълното присъединяване на България и Румъния ще бъде съпроводено със същите тежки условия както и досега, Австрия няма намерение да отстъпва и си запазва правото на вето.

- Вие сте от дипломатите, които посочваха връзката между обсъжданата реформа в Европейския съюз и влизането на България в Шенген и еврозоната. Сега, в първите дни на2024 година, колко голям е рискът да останем извън ядрото на ЕС?

- През цялата изминала година се опитвах да аргументирам, че България има сериозен шанс да се присъедини към Шенген, най-вероятно именно по въздух и вода, предвид политическата конюнктура, свързана с войната в Украйна. Става дума за стремежа на ЕС да преодолее или най-малкото да тушира всички налични вътрешни напрежения в рамките на Съюза, за да се постигне единство и консолидация по основния въпрос – позицията по войната. Но този времеви прозорец се затваря през 2024 г. Българското и румънското членство в Шенген ще слязат много по-ниско в дневния ред на Съюза именно поради неотложните, сложни и противоречиви решения, които трябва да се вземат за реформиране на ЕС. 

- Постижим ли е сухопътният Шенген през тази година, след като се очаква това да не е сред приоритетите на белгийското и на унгарското председателство? И успех ли е този полу-Шенген, за който се договорихме?

Фанфарите са неуместни. А пълното отричане на постигнатото е некоректно. Не, според мен трудно може да се очаква премахване на паспортния контрол и по земя през тази година. А дали постигнатите споразумения са успех или не зависи от отговора на един въпрос: Става ли България на 31 март член на Шенген? Което в практически план се свързва с няколко конкретни неща. Първо и най-важно: получава ли страната право на глас при обсъжданията, свързани с Шенген, или ще продължи да бъде със статута на наблюдател както досега? Ще отпаднат ли и последните ограничения при достъпа до Шенгенската информационна система и ще можем ли да се ползваме от Визовата информационна система? Ще започне ли България да издава шенгенски визи? С решението на Съвета се декларира, че се одобрява „пълното прилагане на разпоредбите и достиженията на правото на Шенген” – но без да бъде посочена начална дата за това. Според публикуваните текстове България действително получава пълен достъп до всички тези шенгенски инструменти в края на март, но същевременно се създава усещането, че българското правителство не е разбрало какво точно е постигнало, за да се похвали с него. 

- Лансира се тезата, че Австрия и Нидерландия са само инструментите, за да бъдат държани България и Румъния извън Шенген. Кои държави всъщност имат интерес да сме извън зоната за свободно придвижване и защо?

- Политическите притеснения в Европа по повод мигрантския натиск са достатъчно широки, но не смятам, че тези две страни обслужват интереси на други държави. Най-общо проблемите за България и Румъния произтичат от желанието да има поне няколко граници и паспортни контроли по пътя на мигрантите между Близкия изток и Централна Европа, а не само една шенгенска, българо-турска. Както и с опасението, че с присъединяването на София и Букурещ ще се създаде шенгенски коридор към Централна Европа за големите количества бежанци и мигранти, намиращи се в Гърция.  

- Все пак в австрийския печат, още в първата половина на декември, се споменаваше условието на Виена за приемане на мигранти от Афганистан и Сирия – 6000 да бъдат върнати в България и 2000 в Румъния. Това условие сега го няма. Как си го обяснявате?

- В тристранната декларация се говори за правила и механизми, тя не може да третира конкретни бройки, доколкото те не са постоянна величина.

- Да се върнем към очакваната реформа на ЕС и към заявеното намерение на ЕС да се превърне в геополитически съюз, като се отчита евентуалното членство на Украйна (декларацията от Гранада). Преди или след изборите ще се проведе дебатът за реформата? Може ли тя да се реализира, ако след евроизборите през юни се засили присъствието на националистически, на крайнодесни и консервативни партии в ЕП?

- Политическите нагласи на континента като цяло сочат засилване влиянието на крайно десния популизъм и национализъм. Като резултатите от евроизборите вероятно ще направят още по-труден дебата за намиране на новите баланси между националното и наднационалното, т.е. за дълбочината на интеграцията и за бъдещето на ЕС. Това е един дълго отлаган въпрос, чиито отговор става неотложен – през призмата на ангажимента за започване на преговори за членство на Украйна. Защото при сегашните условия Украйна просто не може да стане член на Съюза – по липсата на „абсорбационен капацитет на ЕС” (съгласно брюкселския жаргон). Реформата започва от базисните принципи на Съюза – извеждането на преден план на геополитиката за сметка на ценностите – в Гранада присъединяването на Украйна бе определено като „геополитическа инвестиция”. Тя преминава през институционалната рамка: намаляване броя на еврокомисарите (не всяка страна ще има свой еврокомисар) и запазване сегашния брой на евродепутатите (т.е. при всяко разширяване ще се намаляват евродепутатите на досегашните членки за да се освободи пространство за тези от новоприсъединилата се страна). Включва стремежа към промяна на начина на взимане на решения в областта на външната политика, което да става не с единодушие, а с квалифицирано мнозинство (което е в ущърб на по-малките държави и е изземване на национален суверенитет в област, която досега бе изцяло национален прерогатив). И не на последно място: промени в начина на формиране и разходване на бюджета – защото, според изтекъл в медиите доклад на Генералния секретариат на Европейския съвет, ако се присъедини към ЕС при сегашните условия, Украйна би поела една шеста от общия бюджет на Съюза, на първо място от общата селскостопанска политика и кохезионния фонд и би превърнала повечето страни членки в нетни донори.

- Съгласен ли сте с тезата, че приемането ни в Шенген не фиксира само начина, по който ще преминаваме КПП-ата, а мястото ни в бъдещия международен ред, чиито граници се чертаят сега?

- Това има отношение по-скоро към бъдещата европейска архитектура. Защото ако не бъде постигнато съгласие по реформите, за които стана дума, то тогава твърде вероятно ще се търси решение под някаква форма в посока на френско-немското предложение от есента на миналата година, което очертаваше Европа на концентричните кръгове. А там членството в Еврозоната и Шенген се предлага като критерий за разделяне на сегашните членове на Съюза в ядро и периферия.

- Време на войни е, но и златно време за прогнози, за теории, за проекти, за връщане към историята, за да се изведат посоките за бъдещето. Много често се лансира тезата, че бъдещият свят ще е от макрорегиони. Къде виждате мястото на България в един свят от макрорегиони? Близки до Запада, Русия, Турция? Кои са важните региони, чиито очертания различавате още сега? Какви са тенденциите в международната политика, които ще влияят силно върху света през следващите 12 месеца?

- Войната в Украйна очерта няколко ясно видими тенденции в международните отношения. Първата е тяхната поляризация и дълбокото разделение на света. Когато и както да завърши тя, ние ще живеем задълго в един дълбоко конфронтиран свят, при отсъствие на политически диалог и взаимно доверие.

Другата важна тенденция придоби гражданственост през английския термин секюритизация. Иначе казано – подчиняването на всички политики на сигурността като основен приоритет. Непосредственият ефект е милитаризацията на международните отношения - непозната като мащаби и също дългосрочна като перспектива. Като в практически план стигаме до парадоксалното твърдение, че решенията в ЕС днес се взимат от НАТО.

Третата тенденция, която е елемент на процесите на глобализация, но получи допълнителен импулс в резултат на войната в Украйна, е тази, за която Вие говорите и която може условно да бъде наречена „регионализация”. Но регионализация, разбирана не като вътрешно развитие на сътрудничеството в рамките на даден регион, в нашия случай – Балканите, а като външен спрямо региона поглед към него като към „окрупнена” геостратегическа единица. В условията на война той дори започва да фигурира в политическата терминология като възможен театър на военните действия. 

Съвкупният резултат от въздействието на тези процеси върху региона е, че в политически план Балканите придобиват профила не просто на част от единия от основните субекти в този геополитически конфликт („Западът” в лицето на ЕС и НАТО – доколкото всички страни от региона са или вече членки или имат ясно заявени евро, а и евроатлантически амбиции), но те са и обект на натиск и опити за оформяне на сфери на влияние.

- 2023 година започна с една война, завърши с две. Колко дълго още силовите решения ще имат повече тежест от дипломатическите усилия и докъде ще стигнат те?

- От доста време насам ние живеем по логиката на войната. Дипломацията е инструмент на политиката. А политическият вектор сочи „още война”. Ако все пак има някаква светлина в тунела, то тя е свързана с обстоятелството, че има съвпадащи червени линии за основните глобални играчи: да не се стигне до директен сблъсък между тях и глобален конфликт и да се избегне ядрен инцидент.

- Безсилни ли са международните институции да налагат мирни решения?

- Следвоенният световен ред ерозира. И това се отнася както за влиянието на ООН, така и за заобикалянето на международното право. Което директно води към въпроса „трябва ли ООН да се реформира?” Отговорът, естествено е „да” – защото светът е съвършено друг, с променени правила, баланси, съотношение на силите. Отговорът на следващия въпрос обаче, „може ли ООН да се реформира?”, е „не”. Или най-малкото – не сега. Защото за да бъде една международна организация универсална, тя трябва да бъде общоприета, а не наложена. А днес липсва не просто желанието, но и задължителния инструментариум за постигане на договорености – взаимното доверие и диалогът. Горчивият исторически опит сочи, че преди да започне Втората световна война на практика се разпада Обществото на народите – т.е. отпадат правилата и светът се доминира от силата. Затова днес съхраняването на системата на ООН е ключовият гарант за бъдещото мирно развитие на света.  

- Кои са политическите сюжети, които ще следите с повишено внимание и с най-силен интерес през 2024 година?

- Естествено на първо място това са войните в Украйна и Близкия изток.
По отношение на Украйна: януари 2024 г. изглежда много различно в сравнение с януари 2023 г. Тогава отговорът, който ние, НАТО и ЕС, давахме на въпроса за края на войната звучеше като „война до победа”. Като имахме ясно определение за победата – изтласкване на руските войски от окупираните територии. Знаехме и как ще се постигне – с повече оръжие. Бяхме наясно дори кога това ще стане – през есента, след завършването на украинското контранастъпление. Днес въпросите са повече от отговорите. Целта е да не позволим Украйна да загуби. Не можахме да доставим обещаните оръжия (включително обявения милион снаряди), а и открихме, че това струва пари. Няма и времеви хоризонт. 
Реално има два възможни варианта за развитие на конфликта. Първият – продължаване на досегашния подход с модификацията – още повече оръжие. Вторият – прекратяване на военните действия и прехвърляне на конфликта в политическото русло. Парадоксално, но и двата водят към един резултат – замразяване на конфликта. В първия случай – военно, при продължаващи бойни действия и относително фиксирана фронтова линия (нещо, което аз наричам „горещо замразяване”). Вторият – започване на политически диалог. Нито един от тях автоматично не води до мир – както и до решаване на проблемите. Но разликата в цената е огромна.

Войната в Близкия изток придоби своя ясна динамика: Израел доминира военно и губи политически. Всичко това  на фона на дълбока хуманитарна катастрофа в Газа. И ако след тази война най-после не бъде постигнато дългосрочно решение със създаването и признаването на независима палестинска държава от една страна и гаранции за сигурността на Израел – от друга, то войните в Близкия изток ще продължат периодично да се възпроизвеждат както и досега. Защото всяко убийство на палестинец или израелец сега радикализира десетки други за години напред.

Има и още един сюжет, който аз бих следил с особено внимание. През изминалата година станахме свидетели на заявката на т.нар. Глобален юг за превръщането му в значим фактор в международната политика – най-видимо по време на срещата на Г-20 в Ню Делхи. Това е следствие на развитието на една вече няколкогодишна тенденция към формирането на своеобразен не-Запад. Това не е анти-запад – защото не се предлага алтернатива. Не е про-руски – защото въпреки, че не осъждат Русия и не подкрепят санкциите, повечето от тези държави определят войната като геополитически, империалистически сблъсък. Става дума по-скоро за отхвърляне на западната доминация и натиск в международните отношения, за формиране на едни по-справедливи и по-благоприятни за страните от Глобалния юг правила, особено в сферата на икономиката. Част от тези процеси стана и засиленият интерес и разширяването на БРИКС.

- Да погледнем още малко по-далеч в бъдещето – каква очаквате да е Европа през 2025 година, ако Тръмп спечели президентските избори, и каква ще бъде, ако Байдън и демократите се наложат отново? 

- Може би действително евентуалната смяна в Белия дом ще се отрази най-силно върху отношенията на САЩ с Европа. В центъра на американската външна политика винаги е стояла идеята за утвърждаването на САЩ като световен лидер. И ако има промяна, тя ще бъде в инструментариума, а не в целта. А доколкото Тръмп вижда като приоритетно поле за постигането на тези цели концентрирането върху националното развитие на страната, съпроводено със силна доза изолационизъм, то тогава отново ще започнем да си задаваме въпроси от типа „Колко дълбок е Атлантикът, който ни разделя?”. Което пък пак ще изведе на преден план въпроса за стратегическата автономност на ЕС, т.е. за превръщането на Съюза в самостоятелен глобален играч.

- САЩ vs Китай – това ли ще бъде сблъсъкът на настоящото столетие?

- Има всички основания да се твърди, че противоборството за глобално лидерство между тези две държави ще определя динамиката на международните отношения. Като то ще бъде първо, всеобхватно – вече не само в сферата на икономиката, търговията и инвестициите, но и в политиката, сигурността, международните организации, и второ – дългосрочно, за десетилетия напред. От ключово значение тук ще бъде дали то ще протича под формата на ескалираща конфронтация, залагаща на силата, или като съревнование, почиващо на общоприети правила. Засега всичко сочи към първата алтернатива – с ключов елемент Тайван.

- Преди началото на войната в Украйна Русия постави условието за връщане на конфигурацията на НАТО от 1997 година. Мнозина смятат, че това е риск за България, ако Русия постигне военна победа в Украйна. Още повече, че войната се води за денацификацията на Украйна (според руската версия), у нас пък се заговори за фашизъм. Застрашена ли е България, според Вас, господина Кючуков? 

- Не, България не е пряко застрашена от войната. Спекулативни са и твърденията, че има опасност за промяна на нейната геополитическа ориентация и поставено под въпрос членството в ЕС и НАТО. Друг е въпросът, че България отдавна не аргументира собствени позиции и не формулира собствени предложения в рамките именно на ЕС и НАТО, които да отразяват нейните национални интереси.

За съжаление, не за пръв път се налага да констатираме, че нашата външна политика напоследък се изчерпва до понятието „лоялност” – което само по себе си предполага подкрепата за нещо, решено извън нас.

И да, България няма основания за самоуспокоение: заради общата ескалация на конфронтацията в света, войните, бежанската и мигрантската криза, всички тези проблеми, които могат да намерят решение единствено чрез диалог.

- Когато започна инвазията на Русия в Украйна, след близо 80 години мир в Европа, всички бяхме стресирани, уплашени. Сега тези емоции сякаш отминаха, сякаш войната е виртуална. Има ли риск да свикнем с войната. Или може би вече сме свикнали...

- Аз се боя, че връзката дори беше обратна. След войните в бивша Югославия ние постепенно приехме войната в своето съзнание не просто като факт, а като легитимен и приемлив инструмент за разрешаване на международни спорове. И днес за съжаление хората се превърнаха в числа, а жертвите – в статистика. И аз непрекъснато си задавам въпроса трябва ли всеки път човечеството да преживява апокалипсиса на войната преди да достигне катарзиса на мира.